美国公共政策分析已从政治分析、经济分析发展到心理分析，目前心理分析已广泛运用于美国的公共政策制定过程之中，并且产生了较为广泛的影响。本文对美国公共政策制定心理分析方法产生的曲折性及其兴起的原因进行了较为深入的分析，对心理分析在美国公共政策制定中应用的主要领域及其作用进行了较为全面的介绍，对这一方法的发展趋势及其对我国的启示进行了初步探讨，研究目的在于引起我国政策制定者对这一方法的重视，以起到抛砖引玉的作用。

    政策能否满足政策制定者、政策受益者以及与政策相关联的其它社会公众的心理需要，关系到政策的合理性，政策能否顺利制定执行，以及能否产生预期的社会效果。正是这个原因，人们普遍感到政策已不单是政策制定者、政治学家、社会学家的问题，离开人的心理分析，仅仅运用政治学、社会学等传统的研究方法已不能很好地解决政策问题。政策问题的较好解决，迫切需要心理分析的介入。

　
一、美国公共政策制定心理分析方法的初步提出

    美国心理分析对政策制定的影响研究虽然并不很长，但也已有三十余年的历史，提出将心理分析方法应用于公共政策制定过程中的时间大概在20世纪60年代中期至70年代中期。

    1967年3月《美国心理学》杂志发行专刊用于讨论心理学和心理学家在公共事务中的角色问题。专刊的主编是美国心理学协会的行政主管Arthur Brayfield，他的论文《心理学与公共事务》（Psychology and Public Affairs）被誉为倡导心理学组织参与政策研究的发起之文，文中定义了公共事务为“公众关注、政府实体可能考虑、计划并加以实施的所有事务。”之前心理学家作为个人或组织成员已经参与政策研究，但如何使心理分析在持续的参与政策制定过程中也要扮演重要角色，却从未有过研究。因此，这篇文章即开此先河。 同年，随之召开了美国心理学协会APA（the American Psychological Association）的年度会议，大会的主题就是心理学与社会问题。正是从这次大会开始，呼吁心理分析应用于公共政策制定的声音渐强。从那时起，美国的心理学组织开始越来越多地参与政策过程，如选择有争议的决议案进行研究，通过经济上的联合抵制以达到影响政治的目的等等。

    虽然从20世纪初起直到这一时期，要求公共政策制定过程中引入心理分析成果的呼吁不绝于耳，然而，在实际政策制定过程中，却仍然很少采纳这些建议。原因主要有以下两点：

（一）心理分析自身的研究倾向制约了其应用于公共政策的制定

    20世纪前期和中期，应用于公共和社会问题的心理分析一般采用个人主义方法论分析各种人类行为，即将宏观的社会文化现象降级为个人行为的集合。正是这种研究倾向，成为了制约心理分析应用于公共政策制定的主要因素。

    Sarason认为，心理学世界观中有人与社会两极，因此很容易将重点放在一极而忽视另一极，以避免可能引起的争论和误导。正因如此，心理分析法可能不只忽视对社会秩序的研究，同时也忽视了社会历史的研究。从Sarason的论述中可以看出他对心理分析与公共政策关系的观点，即心理分析经常倾向于以个体的人作为研究重点，缺乏对环境等因素的考虑。因此，将心理分析应用于在解决和研究政策问题时也如此，一方面它能充分显示社会中不同的个人的心理状态及需求，但另一方面，却也失去了普遍性和广泛性。因此一旦将分析结果用于政策制定，就会使得政策有失偏僻，所以导致了公共政策制定者经常忽视心理分析结果的现状。

    美国早期心理分析应用于公共事务的主要研究议题是公众的智商和心理健康问题。从一战期间开始，为招募新兵而制定的智商和心理素质测试表就成为了心理分析参与政府公共事务的第一步，心理分析开始为政策的制定提供建议和支持。但在20世纪30年代末，政府接受心理学家的建议将智商和心理测试运用在对限制移民的政策上，这一无疑充满歧视色彩的政策就是过于个人主义倾向的心理分析对政策制定产生的负面影响。

    公共政策制定者正是以心理分析的结论和成果过于缺少普遍性，如果一经采纳容易导致公共政策走向极端或片面为由，在政策制定过程中仍然未对心理分析给予足够的重视。

（二）心理分析与政策制定的立场不同

    心理分析普遍以个人主义作为研究的基础，即分析重点放在对人类个体的研究上，但这并不意味着学术研究的统一，相反却存在着许多不同的心理分析模式和学派。Toulmin认为心理分析领域被分为许多学派的原因是缺少一种跨越各分支的总的宗旨，没有这样一种普遍的哲学理念，就很难在社会和行为科学中达成共识的“劳动分工”。他描述这一过程为：每个学派都努力推进自己的地位，在使自己的方法论显得更重要的同时质疑其他学派，把自己的研究领域越扩越大，使其覆盖面更广，同时希望其他学派的缺陷尽快暴露。

    而在政府的决策者制定公共政策的过程中，虽然存在着不同领域的政策分析学派，但所有政策制定的出发点却都是为了解决社会普遍存在的问题和冲突，并达到协调不同利益集团之间的矛盾，满足最大范围的公众需求的目的。正是由于心理分析往往只注重一个方面，而政策制定则要考虑多方立场，因此导致心理分析的成果很难应用于政策的制定过程，也使政策制定者认为它是一门缺乏实用性的分析方法。

    政策制定者通常需要通过对公众的心理分析为其提供一种明确的使社会问题得以解决的方法，而归属于社会科学的公众心理分析则始终会避免这样一种“终结性的决定”，同时随着理论和方法论的不断深化，反而会衍生出许多其他问题，这自然不能满足政策制定的需求。

    因此，存在分歧的社会科学很难催生出需要综合考虑各方因素的公共政策，既然社会科学不能提供具有可操作性的具体解决方案，人们就会期望通过广泛的设计调查以测试评估公共政策。但在20世纪70年代社会学家和政策制定者从事的“什么使社会研究对公共政策更有意义”的研究中，双方存在很大的分歧，其中最重要的就是政策制定者会过多考虑政治因素而低估科学因素。各学派主要的分歧是在决策者判定什么是有用的时候，过多考虑了政治因素而低估了科学因素。

    由此可见，心理分析与政策制定的立场不同，成为了制约心理分析对政策制定产生影响的又一原因。因为不同学派分析同一个社会问题会有不同的见解和解决方式，因此采用哪种心理分析的方法来辅助某项政策的制定就变得非常重要。政策制定者在制定政策过程中如果采用心理分析就必须要充分考虑这个因素。

二、美国公共政策制定心理分析的兴起及其原因
    
    1973年以来，美国心理学协会重申必须找到一种向公共政策制定领域输出心理分析的理论和方法的观点，这既是为了寻求人类福祉，也是为了使理论更具有生命力。虽然应该由哪些心理学家，向谁提供哪些心理分析方法，一直在心理学界争论不休，但心理分析对公共政策制定的影响越来越大，政府部门的政策制定者也越来越多地参考心理分析的结果，以使政策的制定更具有针对性和人性化。导致这一领域的研究开始兴起的原因主要有以下几个方面。

    （一）“滞胀”阶段的社会现实使政策制定者更加注重心理分析

 
    20世纪70年代中后期，开始进入“滞胀”阶段，人们的生活与工作均受到极大影响，心理落差和失衡导致了种种社会问题的凸现。同时，环境污染、能源危机等也迫使各国政府不得不通过提高政策制定能力，来化解社会的危机。面对亟待解决的一些难题，政府在制定和出台新的社会保障等政策时，更加迫切需要利用心理分析的结果为政策制定提供意见和建议。同时，美国不再以公共财政全力支持科学发展，而是对纯基础理论的研究采取有限资源供应和有限财政支持，所以心理分析也开始更多地将研究对象放在了涉及面尽可能多的受众群体上，进行更加具有实用性的研究，因此对公共政策的制定影响也逐步加深了。

（二）心理分析开始逐渐抛弃静态、孤立的个体研究倾向

 
    静态、孤立的个体研究倾向曾经是制约心理分析影响政策制定的主要原因，但到了20世纪70年代后期，这一问题开始得以缓解，其中最重要的就是“孤立的个人如同一个破产的公司”的假设。心理分析领域强调人与环境的互动。此外，方法论和统计工具的进步也使许多早年并不实用的心理分析研究成果能够在实践中加以运用了。

   这一阶段许多公共政策研究学者和心理学家发表了诸多关于心理分析影响政策制定的理论文章。最具代表性的是Bauer和Brayfield的观点。他们的研究重点主要有两个：一是理解政策过程本身，二是将心理分析的结果作为建议提供给各类政策制定者。此外，他们认为公共政策的制定不可避免地要运用到心理分析，是因为公共政策直接与心理学发展和构成有关，这一观点在专门研究心理学对公共政策影响的学派中得以发展。

 
    由于公共政策在制订过程必须在多种利益及观点中斡旋以求得平衡，考虑多方需求，因此政策制定是一个需要理性因素的社会过程而非一个单纯的理性过程。同时，人们已经有了他们各自发现问题、利益或价值的方法，所以解决任何假设问题的同一方法是不存在的。由于价值观、利益的不同，更恰当的公共政策制定模式就是在这些差异中达成协议。在对这些政策需求进行心理分析的过程中就应该承认并关注这种差异的存在，而不是想办法去消除它。

     Bauer提出：任何有政治背景的政策的出现和严肃的政策制定过程都不应该包含唯一的、决定性的问题解决方法。因为现实中政策分析的背景包含时间、能力等多重因素，政策过程也不是理想的完全在掌控之中、有始有终的过程。他在文章中一直呼吁应将研究重点持续连贯得放在研究政策制定过程上，建议政策制定在采用心理分析时应该提高分析者理解政策的能力，使得其分析的结果能够符合政策制定者想要预见政策实施和执行结果的需求。

    Brayfiled则更重视研究为什么进行心理分析前应关注对即将制定政策本身的理解的原因，因为这关系到心理分析的结果能否被政策制定者所理解和需要，如果受委托进行心理分析的研究者不能如政策制定者所愿提供其所需的报告或结论，那么政策制定将受到影响并且出现偏颇。
  

（三）对心理分析在公共政策制定中的地位的讨论更加广泛和深入

    从呼吁政策制定过程参考心理分析结果的20世纪60年代开始，对于心理分析在公共政策的制定中究竟应发挥怎样的作用和充当什么角色的问题，一直在公共政策分析者和心理学家中争论不休。这些讨论在在70年代末80年代初进行得更加广泛而深入。一些政策分析者和公共政策制定者认为心理分析的结论无非就是通过研究数据和原理使我们更好地理解心理现象，因此这些研究只要在政策评估阶段提供政策实施后公众的反响和心理变化的数据即可，不应该过多的影响政策的制定；而另一些政策制定者和心理学家则认为，公共政策的制定过程中有必要采用心理分析方法和成果，这样能确保出台政策更加具有针对性和人性化。由此可见，双方都是认同心理分析与公共政策相关的这一观点，只是在具体应在政策过程中的哪个阶段相关以及相关的程度上有所分歧。显然，后者认为心理分析的地位更加重要。

    关于公共政策中采用心理分析重要性的最完整表述就是Segall的《人类行为与公共政策》一书，其主要论题是：通过心理分析能够提高人们对社会问题的普遍理解并指导政策制定和实施，使这些问题得以改善。对于心理分析应用于公共政策的制定，书中提供了三种模式。

 在第一种模式下，心理学家只是将心理分析的结果提供给需要运用它的人，至于政策难题则留给政策制定者去解决。事实上，这种情况正是长久以来最常见的心理分析参与政策制定的情况。解释这一情况的最好例证就是Loftus和Monahan的关于心理分析如何用于司法政策的文集。而且在这些研究中，心理学家提交的心理分析报告已不仅仅局限于手头这些特殊案例，而是具有普遍性的状况分析结果，供法官和陪审团作参考之用。

 
     在第二种模式中，心理分析被政策制定者用来作为考察政策制定后公众心理反应的工具，这种模式到20世纪80年代初期已被作为评估研究而推广，具体而言可分为三类：一是政策实施过程分析，二是政策效果分析，三是综合分析。政策实施过程分析是对政策是否按照计划实施进行，以及实施过程中公众的心理反应的分析；效果分析是对政策是否产生预期的改良和改善效果，以及公众的满意度进行的分析；综合分析是对以上两种分析的综合。这些心理分析的结果可用于：（1）破除一些流传的误解；（2）度量公共服务提供的水平；（3）制定合理的计划出台新的政策，改进现有政策。

　
     第三种模式是完全使用心理分析作为政策制定的方法。这一模式更适用于小范围政策的制定如幼儿教育项目等，而不适合用于涉及公共领域的政策制定。但也正是这种模式引发了最多公共政策和政治思想领域的争论和关注。其代表人物B.F.Skinner在《超越自由与尊严》（Beyond Freedom and Dignity）一书中总结了一些基本原理，揭示了人类活动是如何被环境外力所塑造和控制，并称这一原理可用于有计划的社会改革。事实上这种模式基本上是没有推广的可能的。这里我们不会讨论这一并不成立的角色模式，但值得肯定的是，他提出了如果心理分析应用于政策制定，则整个过程可受控制，因此这一理论比前两种认为政策制定过程不可改变而只是加以影响的观点更积极一些。

    正是这些越来越多的探讨和争论，引起了政策制定者的关注，政府部门开始越来越多地接受心理分析成果作为政策制定的参考和政策评估手段，并且也由此反过来进一步促进了这一领域的研究。

三、美国公共政策制定心理分析应用的主要领域

 20世纪80年代至今，心理分析影响政策制定的研究进入了迅速发展阶段。相比较之前倾向于个体研究的心理学家们一直未能认清他们所假设的“价值中立”和“无文化差异”的各类心理分析在现实中是行不通的这一事实，致力于通过心理分析参与政策制定的研究者们逐渐认识到了社会和文化差异会影响到各种心理分析的结果。因此，将改进后的研究成果应用于处理现实社会问题的公共政策领域，所产生误解和误导已经大幅度减少。

  1988年，美国心理学协会APA首次颁发每年一度的公共政策研究杰出贡献奖(Awards For Distinguished Contribution To Research In Public Policy)，这标志着心理分析的方法论已经积极主动地应用到了公共政策制定的过程中，同时也预示着引入心理分析的公共政策研究在未来发展中将具有旺盛的生命力。

 通过运用心理分析的研究手段，可以发现公共政策的死角，唤起公共政策的制定者、决策者及社会各方面对政策现象心理层面问题的重视。20世纪80年代中后期开始，以美国心理学协会为代表的心理学组织开始广泛而深入地参与到了公共政策制定之中，促进了公共政策研究的发展。西方尤其是以美国为代表的心理分析学者做了大量政治学、社会学研究做不到的工作，并且有关研究已取得了丰硕的成果。目前，心理分析方法主要应用于以下几个公共政策领域：

（一）心理分析对公共健康政策制定的影响

    公共健康政策是帮助个人、群体和社会获得更高品质生活的重要指导原则，特别是因为许多健康问题本身就与行为和心理因素有关。心理咨询与治疗是公共健康政策的一个重要组成部分，也是心理分析参与政策制定涉足最早的领域之一。在新的发展阶段，关于此方面的研究成果更加丰富。Holtgrave D. R.对公共健康政策的制定过程与参与者心理分析在制定公共健康政策中的作用、心理分析与公共健康政策制定过程相结合的机会与障碍进行了分析。他指出心理分析对公共健康政策的制定具有重要的影响，并对加强这种影响的途径进行了分析。Leviton L.C.的研究指出，虽然心理分析在发展与公共健康政策的应用关系方面取得了巨大的进步，但是在把心理分析综合到公共健康政策的基础结构中去仍有待改善，人们在制定公共健康政策时需要进一步认识到心理分析在公共健康实践、特别是在预防疾病方面的独特贡献。报告最后对如何加强心理分析应用于公共健康政策的制定进行了展望。

（二）心理分析应用于司法政策的制定过程

    从动态的角度研究社会公共权威的行为、尤其是社会公共权威的政策行为，是当代政治科学的一大特点。法律、法院的判决是如何产生的，司法判决后是如何执行的，这些问题都是政治科学研究的重点对象。由于司法政策在制定过程中需要考虑到更多政策执行者的心理因素和公众的心理反应，因此，如何把研究成果与司法政策联系起来，也就成为心理学对政策制定影响力最为显著的领域。从20世纪80年代末到21世纪初，在美国心理学协会的11次政策研究杰出贡献奖的得主中，三位的研究工作都与此有关。

 
    Diamond通过分析死刑的法律判决书，发现某些死刑判决书提供了不适当的指导和忽视了可能导致陪审团错误解释判断书的框架。他提出通过心理分析可以帮助发现判决过程中出现不当的来源，加强法官与陪审团之间的交流，改善他们对相关信息的理解，从而减少判决过程中出现与宪法不一致的情况。他的研究把问题落实到了司法程序和政策上，指出司法部门在起草、修改和做出判决时，如果采用社会科学的研究发现和跨学科的方法，可以产生更有效的司法判决。

    Teplin对美国城市中囚犯的精神失常问题做了相当仔细的研究。通过研究，她发现由于违法、治疗经费短缺和法律手续严格等原因，警方很少把犯法的精神病人送到医院急诊部治疗，尽管精神病人并不比非精神病人有更多的违法可能性，但是他们的被捕率是常人的两倍。她使用多方法的途径去克服单一方法的不足，首次把严密的现场心理分析研究方法引入到现实世界的犯罪审判环境中，提出在司法机构中特别需要提供心理服务。她的研究结果成功地使心理健康与犯罪司法系统结合起来，并被用于指导警方行动的政策。

    Bruck等人则通过研究幼儿报告的可信度和可靠度，阐述了心理分析与司法程序中听证政策的关系。他们对幼儿见证人的谈话进行分析，集中研究了受暗示性和各种面谈技术对幼儿报告的可信度和可靠度的影响，并讨论了该研究的政策意义。

 
（三）心理分析对环境保护政策制定的影响

    许多决策者在制定环境保护政策中，会与心理学研究结合起来，运用心理分析的方法为政策制定提供依据。比如20世纪90年代美国的心理学界围绕环境噪声对身心的消极性影响做了大量的研究，并一直试图以此唤起社会对噪声问题的重视，促使政府制定相应的环境保护政策。Staples等人的工作是这方面的一个范例。他们对美国联邦政府的环境政策进行了分析，发现它是根据剂量反应模式（dose-response）得到的有限资料并以技术方法为基础制定的。该环境政策只与群体接受噪声的平均烦恼水平有关，没有考虑到不同的环境、不同的人对环境噪声有明显不同的心理反应，没有考虑到人对噪声的耐受能力有明显的个别差异等关键心理因素，忽视了心理因素与噪声效果的相互关系。他们提出以环境压力理论（surroundings pressure）和噪声评价模式（noise evaluation）为框架，来调节和排列无关联的变量以及与公众对噪声的不满纠缠在一起的各种复杂的内部关系，并以此制定环境政策。

（四）心理分析应用于社会保障政策的制定过程

    越来越多的政策研究者认识到如果在制定社会保障政策过程中忽视了人们的心理反应，将会使这些政策产生的效果大打折扣。因此，从心理学的角度为社会保障政策的制定提供人际影响、组织、社会网络等方面的心理分析结果和建议，促进健全的社会保障政策的制定，已经成为了政策分析和心理学者合作的最新领域。例如，美国在失业救济政策的制定过程中，就充分听取心理学家在失业者心理分析方面提出的意见和建议，不断出台新政策并完善已有政策，使失业者在不仅能在失业阶段生活有所保障，而且在其再就业阶段也提供了相关的支持和帮助。

（五）心理分析对公共政策制定者以及其它社会科学工作者间的沟通与交流效果的影响

    在实际决策过程中，由于工作性质和专业知识以及使用的工作语言的不同， 常导致社会科学工作者与公共政策制定者之间缺乏有效的沟通，科学研究成果往往不能有效地转换成政策问题，在公共政策的制定过程中不能被有效地采用。专家学者们经常抱怨公共政策的制定者对科学研究成果熟视无睹，公共政策的决策者则认为在制定公共政策时，专家们提供的知识经常含糊其词，或者不能及时提供科学的资料与证据。为此，如何在专家与公共政策决策者之间创造一种讨论政策问题的共同语言，就公共政策的制定在专家和公共政策的实际工作者间保持适当的平衡，就成了心理分析应用于政策研究中的另一个重要研究方向。其中，政策制定者与科学研究者的工作性质的差异、决策者的行为特点、公共政策决策过程的心理特点等都受到研究者的关注。

 
四、发展趋势展望及其对我国的启示

    经过近三十余年的发展，公共政策制定过程中对心理分析的运用愈发成熟而有效。美国的院外游说组织中有许多是支持这样一种发展趋势的，比如心理学促进联合会的成立目的就是通过研究和创新可被政策、法规制定过程所采纳的重要社会学及心理学理论，以促进心理学研究和职业化的进步，从而使人类福利得以提高。尽管心理分析对公共政策制定的影响越来越大，但真正能够切实有效地为政策制定提供建议的有价值研究仍然数量不多。同时，这些方法论和研究成果的应用也仅限于以美国为代表的西方，而更多的国家在这一领域的研究仍然不多，政府在政策制定过程中也极少使用心理分析的方法。

    然而，我们也应该看到这一领域理论和实践研究光明的一面。在过去的几十年中，美国涌现了许多针对鼓励心理分析与公共政策分析相结合的专门培训机构，比如耶鲁大学的布什中心，密歇根大学等，此外许多大学和培训机构都进行了学位授予，积极的鼓励和促进直接与心理分析和公共政策相关的科研行为。虽然从这些大学或培训机构毕业的学生还不多，但他们都做好了为促进相关领域发展的准备并采取更广泛的行动。这些人不仅具有良好的科学观和方法论的知识储备，而且都正在进行着全方位的在社会系统和组织中的实践，他们不再为政策或立法过程感到困惑，同时他们认为心理分析对政策的制定有着至关重要的作用，是政策制定不可或缺的一环。因此，认为心理分析与公共政策、立法过程根本不相容等类似观点在不久的将来都将过时。这一领域的研究也将迎来更光明的前景。

    我国的政策科学研究大致是从20世纪80年代中期开始发展起来的，到现在不过20余年的历史。毫无疑问，她在我国的公共政策制定中已发挥了重要的参谋咨询作用。但是，从总体说来，由于我国政策科学研究还太年轻，因而还不太成熟，研究方法和手段还比较落后。研究美国公共政策研究的心理分析理论给了我们一些重要启示，大致有以下几个方面：

    （一）公共政策研究是一门综合性很强的学科，应有广泛的学科基础。在公共政策研究过程中，不但要广泛地运用政治学、经济学、社会学、系统科学、运筹学、管理学等学科的知识，还必须运用心理学、社会心理学等学科的知识，通过多学科知识的运用来解决复杂的公共政策问题。如果说由于学科基础的不同政策科学形成了制度分析、决策分析等不同途径，那么心理分析也应该成为公共政策研究的一种重要途径。

　
    （二）在公共政策研究过程中，特别是涉及到具体的公共政策方案的设计时，应充分考虑到公共政策目标群体的心理需求。一种能够满足政策目标群体需求的政策方案才有可能得到政策目标群体的支持，这样的方案才能顺利地执行，才能取得让政策制定者满意的效果。

    （三）我国当前正处于社会转型时期，各种利益矛盾非常复杂，且在不断的变化之中。很多公共政策的内容广泛涉及到人们的各种利益关系，不同的人群对对这些利益关系有不同的心理反应，公共政策制定过程特别要对这些不同群体的心理进行研究和分析，这是改进我国公共政策制定过程必不可少的一项内容。

    为了提高我国政策科学研究的水平，我们需要在政策研究中引进和借鉴心理分析的方法，以便更好地为公共政策制定服务。因此，我们有必要在公共政策的理论研究中引进美国的公共政策心理分析理论与方法，以提高我国公共政策研究的理论水平，进而改进我国公共政策的制定过程，提高我国公共政策的制定能力。